Cécile Robert : « La comitologie pose un sérieux problème de démocratie »

Spécialiste des institutions européennes, Cécile Robert est professeure à Sciences Po Lyon et chercheuse. Elle s’intéresse en particulier à la façon dont la démocratie est contournée dans le processus décisionnel européen. Ce qui l’a conduit à analyser de plus près plusieurs rouages méconnus de l’Union européenne comme les groupes d’experts, et plus récemment la comitologie, procédure par laquelle des comités, composés de représentants des États membres, assistent la Commission européenne pour traduire la législation de base en mesures techniques.

Ce processus décisionnel opaque produit l’essentiel des normes qui vont impacter les citoyens européens. Pourtant, au-delà de la simple traduction technique des lois, ces comités peuvent être amenés à faire des choix politiques majeurs. Et ce, hors du regard des citoyens, et sous la pression d’un lobbying actif du secteur privé.

Cette anomalie démocratique est au cœur du rapport de Cécile Robert, « Les usages politiques de l’expertise dans la comitologie », publié en 2019. Elle y démontre comment les décisions prises par ces comités peuvent aller jusqu’à dénaturer l’acte initial, et comment cette procédure opaque, qui échappe encore en grande partie aux députés européens, alimente une crise de confiance dans les institutions. Elle revient sur ses travaux pour POLLINIS, alors que la réforme de la comitologie lancée en 2017 patine à Bruxelles.

Historiquement, pourquoi les instances liées à la comitologie ont-elles été mises en place dans l’Union européenne ?

Céline Robert : Ces comités ont été créés dans les années 60 de manière informelle. L’objectif était de libérer du temps pour les négociateurs du Conseil des ministres, afin qu’ils n’aient pas à s’occuper de tous les détails techniques.

Ainsi, les représentants des gouvernements au Conseil décidaient des grandes lignes politiques, tandis les aspects plus spécifiques, susceptibles en plus d’évoluer avec le temps en fonction des découvertes scientifiques et des pratiques industrielles, étaient confiés à des personnes ayant plus de temps et d’expertise pour s’en occuper.

Ces comités ont notamment été chargés de mettre en œuvre la politique agricole commune, puis peu à peu, d’autres secteurs sont tombés sous l’égide de la comitologie.

Ces comités votent des mesures pour la mise en œuvre de la législation. Mais les délibérations et les votes des États membres ne sont pas rendus publiques. Pourquoi une telle opacité ?

C. R. : Cette procédure n’était pas perçue comme quelque chose qui appelait nécessairement un processus démocratique, en tout cas un débat public. Il s’agissait, dans l’esprit des législateurs, uniquement de mesures techniques. Et la plupart des réunions techniques ne publient pas leurs comptes-rendus en ligne.

Les décisions qui sont prises en comitologie sont présentées comme étant simplement la « mise en musique technique », de décisions prises lors de discussions entre le Parlement, le Conseil et la Commission, et ayant suscité, au niveau du Parlement, un débat auquel les citoyens de l’Union européenne peuvent accéder. On considère donc que tout cela ne nécessite pas plus de transparence. C’est la justification, s’il y en a une d’un point de vue strictement officiel.

Cependant la comitologie peut être amenée à prendre des décisions qui relèvent en fait du politique ?

C. R. : La comitologie est en fait amenée à prendre un certain nombre de décisions importantes qui auront des impacts sur chacun d’entre nous, d’une façon qui n’est pas forcément transparente, et sans que les acteurs concernés ne se perçoivent comme politiquement responsables devant les citoyens.

Pour de nombreuses raisons qui ne sont pas nécessairement le produit de stratégies délibérées, on constate que ces traductions en terme technique de décisions politiques peuvent avoir des conséquences cruciales, et changer en partie les intentions du texte initial.

Cela pose doublement problème. On fait des choix politiques à partir de processus décisionnels qui ne sont pas très ouverts, et que dans certains cas, les décisions prises in fine contredisent le texte initial.

Quel est le problème démocratique que cela soulève ?

C. R. : Il s’agit concrètement d’un problème de démocratie, au sens où il n’y a pas de débat public et contradictoire sur des aspects qui sont pas anodins et qui ne sont pas strictement techniques.

Un certain nombre de décisions cruciales ne font ainsi pas l’objet d’une discussion large, ouverte, avec des élus, et les citoyens sont privés de la possibilité d’en connaitre les enjeux.

Si ces discussions portent sur des sujets qui ne sont pas si anodins que cela, se pose aussi la question de la responsabilité des politiques (accountability) La capacité des responsables politiques à rendre compte des décisions qu’ils prennent et d’en être responsables devant les citoyens.

Or, ces débats en comitologie sont menés par des fonctionnaires nationaux et non par des élus. Ces fonctionnaires ne rendent pas compte directement aux citoyens, puisqu’ils sont très logiquement amenés à suivre des instructions de la part de leurs gouvernements. Il y a donc une forme de responsabilité indirecte, mais cela pose quand même question, et surtout, il n’y a pas de transparence en effet sur les décisions.

Vous dîtes que certaines décisions prises en comitologie peuvent-elles aller à l’encontre des textes initiaux ?

C. R. : Effectivement dans certains cas, l’interprétation peut aller à l’encontre des intentions du texte original. L’un des cas très médiatisé concerne les perturbateurs endocriniens. Deux textes, l’un de 2009 sur les pesticides, et l’autre de 2012 sur les biocides, attendaient pour être appliqués que la Commission donne une définition des perturbateurs endocriniens, afin de pouvoir retirer du marché les produits en contenant.

À la demande de l’industrie chimique, la définition proposé par la Commission excluait de la catégorie des perturbateurs endocriniens à proscrire les pesticides dont le mode d’action consiste précisément à modifier le système endocrinien des animaux visés. Les députés opposés au texte et le service juridique du Parlement ont présenté cette clause comme « un abus de pouvoir » de la Commission, dans la mesure où, en aménageant des exceptions dans l’acte de base, elle en modifiait « les éléments essentiels » et le texte a été rejeté par le Parlement en septembre 2017.

Le scandale Volkswagen a été un autre cas emblématique. Afin de compléter le règlement relatif aux émissions des véhicules à moteur, une décision adoptée en 2015 en comitologie offrait aux constructeurs des délais et des possibilités de dépassement supplémentaires pour le respect du taux d’émission de dioxyde d’azote, alors que ce taux devait être initialement réduit.

Comment en est-on arrivé à un tel fonctionnement, qui produit des décisions contraires à la législation ?

C. R. : Parce que les actes initiaux ne sont pas assez précis, et laissent du coup des marges de manœuvre finalement bien plus importantes que ce qui est normalement prévu pour la rédaction des actes délégués et d’exécution.

Le recours à cette procédure est aussi utilisé lorsqu’un accord n’a pu être trouvé, en particulier sur des sujets sensibles comme la santé et l’environnement, où les intérêts industriels pèsent lourd. Peut-on parler d’une dérive ?

C. R. : Si je vous réponds en tant que citoyenne, oui, effectivement je ne trouve pas cela normal. En tant que scientifique, mon travail est de comprendre pourquoi et comment on en arrive à utiliser la comitologie pour ce genre de circonstances.

Le fonctionnement de l’Union europénne conduit parfois à ce que l’on contourne la mise en débat public de sujets conflictuels. En l’occurrence, quand la négociation en procédure de trilogueRéunions informelles entre les institutions européennes lorsque le Parlement européen et le Conseil des ministres doivent se mettre d’accord sur un projet de loi. La Commission européenne se joint aux négociations et l’objectif est d’aboutir à un compromis. patine voire se bloque, il peut y avoir la tentation de renvoyer les points de désaccord en procédure de comitologie.

Cela permet de figer les accords qui ont été trouvés et d’éviter que l’ensemble du texte  ne soit rejeté. Mais la négociation est inachevée, et l’on abandonne les points de désaccord à la comitologie.

Toutefois, dans certains cas, les acteurs sont vraiment convaincus que ce sont des éléments qui relèvent vraiment du technique et que ce n’est pas à eux de s’en charger, que certains débats nécessitent de mobiliser des compétences particulières… Ils peuvent aussi estimer qu’un sujet va évoluer dans les années à venir, et que cela ne sert à rien de faire un texte dans l’immédiat.

Il y des décisions qui peuvent sembler un peu cyniques, mais je ne crois pas que cela soit toujours le cas.

La comitologie est-elle devenue un lieu privilégié d’influence pour le secteur privé ? Peut-on parler d’un lobbying actif et en augmentation ?

C. R. : C’est ce qui ressort des entretiens que j’ai effectués pour mes recherches. Cependant ce n’est pas quelque chose dont il y a des traces dans le registre de transparenceIl s’agit de la base de données qui répertorie les lobbys actifs auprès des institutions européennes. Il vise à rendre plus transparentes les relations entre les représentants politiques européens et les intérêts privés, mais comporte de nombreuses lacunes.https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=fr. Mais un certain nombre d’éléments permettent de penser que la comitologie est très bien identifiée comme un endroit et un moment du processus décisionnel où il se passe des choses importantes. Et qu’elle est, du coup, l’objet d’un intérêt de la part des lobbyistes. Ceux-ci peuvent, par le biais de leurs contacts privilégiés avec des fonctionnaires nationaux par exemple, obtenir des informations sur ce qui s’y discute, et en amont, proposer par exemple de leur fournir des arguments, des éléments d’expertise pour défendre une position.

Un autre indicateur que cette comitologie est perçue comme un enjeu important pour les intérêts industriels et commerciaux, est la montée en puissance de formations de « lobbying en comitologie » sur la place de Bruxelles depuis une dizaine d’années.

Vous écrivez dans votre rapport que « les acteurs représentant les intérêts industriels et commerciaux occupent une place prépondérante tandis qu’on éprouve des difficultés à intégrer le point de vue des citoyens ».

C. R. : Beaucoup d’éléments amènent à poser cette hypothèse. Notamment la composition des comités consultatifs, qui a été analysée dans un certain nombre de rapport et dans mes travaux, et qui montre qu’effectivement on a une représentation plus importante des intérêts industriels dans les comités consultatifs.

Même si les données ne sont pas nécessairement très précises, nombre d’éléments permettent de prendre la mesure du fait que les acteurs du secteur privé ont beaucoup plus de moyens humains et financiers pour leur lobbying que des associations par exemple.

Quels changements seraient indispensables pour améliorer la démocratie et la transparence dans cette procédure ?

C. R. : Il y a des éléments intéressants dans le nouveau projet de réforme de la comitologie, lancé en 2017Le projet de réforme de la Commission propose de rendre publics les votes des États membres au sein des comités d’appel. Plusieurs commissions parlementaires ont rendu des avis demandant à ce que cette publicité des votes soit étendue à tous les comités.. La Commission entend contraindre les États membres à rendre publics les votes, et donc à assumer publiquement les décisions qu’ils font prendre à leurs fonctionnaires dans les comités, plutôt que d’être elle-même rendue responsable de ces décisions.

Il y également l’enjeu du comptage des voix. L’adoption des décisions se fait à la majorité qualifiée, actuellement les abstentions et les absences sont comptées comme des votes contre, et deviendraient des votes « pour ». Et sur l’autorisation de substances susceptibles d’avoir des effets nocifs, une piste serait que la charge de réunir des voix incombe à ceux qui veulent l’autoriser.

Il conviendrait aussi d’avoir davantage de garde-fous dans l’écriture de l’acte de base sur certains sujets, pour que des marges d’interprétation sur certains textes soient vraiment limitées.

Il faudrait enfin donner des moyens supplémentaires au Parlement pour qu’il puisse plus directement s’impliquer, et introduire également des dispositifs favorisant l’association de citoyens, d’associations et ONG à la décision sur certains sujets. Mais cela suppose de remettre en cause un certain nombre de représentations qui y font obstacle, consistant à ne voir dans la mise en débat citoyen qu’une mesure démagogique et le renoncement à toute rigueur scientifique. La convention citoyenne pour le climat, parmi d’autres exemples, vient de nous montrer qu’il n’en est rien.